新时期加强高等学校规章制度建设的基本思路
高等学校（以下简称“高校”）的规章制度，是高校为了组织和管理各项行政工作，按照一定程序制定的，在全校范围内具有普遍约束力的条例、规定和办法等规范性文件的总称。在现行的立法体制下，这些规章制度并不我国法律体系的组成部分。但是，高校制定规章制度，是为了结合实际情况，更好地贯彻执行法律、法规和行政规章，以保证它们在全校范围内的统一实施；从内容上看，规章制度也基本上是在高校管理权限范围内，对法律、法规和行政规章等作了具体的和执行性的规定。因此，高校的规章制度是我国教育法律体系的有益补充，规章制度建设是高校法制工作的核心内容。目前，随着全国高等教育格局重大调整的基本完成，以及“入世”对高等教育国际化、产业化和多样化的推动，加强高校规章制度建设又具有重要的现实意义。
一、新时期加强高校规章制度建设的必要性
（一）规章制度体系的完善是高校行政工作水平提高的重要标志。
高等教育格局的重大调整优化了学科结构，扩大了办学规模，提高了办学层次，同时也对提高高校行政工作的水平提出了新的要求。特别是伴随着“入世”所带来的社会变革，高等教育作为一个体现国家综合实力，培养高级专门人才的产业部门，正在面临着前所未有的挑战。规章制度是高校行政工作的重要依据，规章制度体系的完善既是各项工作制度化、规范化的反映，也是实现高校、乃至整个高等教育行业跨越式发展的重要前提。
（二）规章制度体系的完善是国家法律在高校统一实施的保障。
近年来，我国高等教育法制建设的步伐明显加快。“入世”以后，我国又相继制定了很多法律、法规和行政规章。并且，现有法律、法规和行政规章的清理工作也已经大范围地展开。作为高等教育法律体系重要补充的高校规章制度，必然也要反映这一变革。高校规章制度建设必须与法律、法规和行政规章等的“立、改、废”保持一致。[1] 否则，高校规章制度与法律体系的协调统一性就难以得到保证。这不仅会制约高校法制环境的改善，不利于各项工作的顺利开展，也会影响法律、法规和行政规章等在高校的贯彻实施。
（三）加强规章制度建设是保障教职员工和学生权益的必然要求。
以往，高校在规章制度建设工作中，过多地强调提高行政工作效率，却忽视了对自身权力的约束以及对教职员工、学生权利的尊重和保护，侵犯他们权利的情况时有发生。而法治原则要求有权利必有救济，权利与义务相一致，职权与职责相统一，依规则行为并且强调规则的透明度等。高校是中国教育改革开放的前沿，加强规章制度建设，建立一个统一协调，体现法治精神的规章制度体系，是依法治校的应有之义。
二、新时期高校规章制度建设工作中存在的主要问题
（一）规章制度的制定程序不规范，成为了制约规章制度质量提高的“瓶颈”。
长期以来，多数高校在规章制度的“立、改、废”工作中没有建立相应的规范性依据。结果是，规章制度的制定没有前期规划，对拟制定的规章制度缺少必要性和可行性论证；哪些事项需要由学校制定有关的规章制度，也没有明确的界定，难免会出现超越学校行政管理权限的规章制度；规章制度草案的审查机制不健全，草案内容的合法性问题常常被忽视；规章制度的公开制度尚未完全建立，“透明度”不够，很多还没有为广大教职员工和学生了 解，仍然处于“内部掌握”状态等等。
（二）规章制度的内容不当，甚至违法的情况比较严重。
规章制度的规定违背国家法律、法规的有关规定，规章制度的有关规定不一致或者相抵触的情况时有发生；有的规章制度在规定行政职权的同时，忽视了对行使职权的条件、程序以及应当承担的责任作出规定，不符合职权与职责相统一的原则；有的规章制度在要求教职员工和学生履行有关义务的同时，没有对他们应当享有的权利作出规定，或者虽然作了规定，但却缺少保障权利行使或者实现的途径以及相应的程序机制，这也违背了权利与义务相一致的原则。
上述情况在有关职称评审、纪律处分以及校园管理的规章制度中尤为突出。例如，在我国高校并不享有行政处罚权。但是，很多高校都有对教职员工、学生或者校外人员罚款的规定。武汉某高校制定的《××大学东校区水电管理暂行规定》就规定：“校区内承接工程的单位和个人（建筑队、装修队、安装队等）的用电，必须在施工前向水电中心申办手续。违反上述规定的，对施工方给予500元以上罚款处罚。”特别是，目前大多数有关学生纪律处分的规章制度中，都没有规定学生有权进行陈述和申辩，也没有建立完善的告知和重大纪律处分的听证制度，程序上缺乏正当性，学生的合法权益难以得到保障。有关职能部门依据这些规章制度实施处罚或者给予纪律处分，难免不与相对方发生争议，并极易导致学校被诉，进而使学校在诉讼中处于不利地位。[2]
（三）规章制度的适用和解释比较混乱。
规章制度之间就同一事项作出了不同的规定时，应如何适用？起草部门是否有权对此进行解释？目前，各高校基本上都没有统一规定，有关职能部门争解释权的情况比较突出。例如，某高校制定的《××大学学生违反考试纪律处分规定》中规定，对“盗窃试卷”的行为应当给予纪律处分。从该规定的本意来看，“盗窃试卷”应是指将试卷从规定的存放场所秘密地窃取的行为。后来，该校一名学生在开考后将试卷带离考场作答后又趁机将其交回。又有一次，一名学生在协助任课教师登录考试成绩时趁机将自己的成绩作了改动。对于上述行为，能否直接认定为“盗窃试卷”而给予处分？实际上，前者涉及对新情况明确适用依据的问题，后者涉及对规章制度作补充规定的问题。
解决上述问题，对于新合并组建的高校而言，尤为紧迫。这是因为，对同一事项，原各高校往往作了不同规定，有的甚至相抵触。在统一的规定出台之前，原有规定事实上仍发挥着指导工作的作用。为了避免和减少规章制度具体规定不一致所带来的不利影响，这些高校在过渡期里更应加强规章制度的适用和解释工作。
（四）规章制度在形式和结构等技术性方面的问题也为数不少。
规章制度起草水平不高，“条例”、“规定”和“办法”等名称使用混乱 [3]，章节条文之间的逻辑联系不够紧密等，是规章制度制定过程中的常见问题。
三、加强高校规章制度建设工作的基本思路
（一）更新观念，提高认识是前提。
高校行政工作实质上是为教学和科研工作服务，为广大教职员工和学生服务。作为高校行政工作重要依据的各项规章制度，无论在内容上，还是在制定程序上，都应体现这一理念。新时期，高校规章制度建设工作应以江泽民同志“三个代表”重要思想为指导，从维护全体教职员工和学生的权利和利益出发，以提高行政工作的水平，特别是推动新组建高校的实质性融合和跨越式发展为目标。
对于加强规章制度建设工作的重要性和紧迫性，高校的各级领导和各职能部门都要有一个统一的认识，必须从战略的意义上对待。在遵循依法治校原则的前提下，既要强调提高行政工作的效率，又要强调保障教职员工和学生的权利；既要强调规章制度实体内容的合法性和合理性，又要强调制定程序的正当性。
（二）规范规章制度制定程序是关键。
目前，高校的规章制度一般都是由有关职能部门负责起草，法制工作部门负责审查，经校长（院长）办公会议审议通过后，由学校公布施行。因此，规范规章制度的制定程序涉及起草、审查、审议与决定以及公布等诸多环节。[4]
首先，起草工作最具基础性，对于保证规章制度草案的质量有着决定性的作用。在起草工作开始前，起草部门应当对拟起草的规章制度进行必要性和可行性论证，学校也应按期编制计划。只有经过深入调研，论证充分，各方面条件都比较成熟的规章制度项目，经批准并列入计划后，才能开始起草工作。立项程序的设置，对于事先发现问题并解决问题具有重要意义。
同时，为了充分发扬民主，起草部门还应当听取其他有关部门、教职员工和学生的意见。听取意见可以采取书面征求意见以及召开座谈会、论证会和听证会等多种形式。但是，对于涉及教职员工和学生切身利益，特别是有关职称评审、重大纪律处分的规章制度，起草部门应当组织召开听证会。
在审查阶段，规章制度草案的审查标准应当明确并不断完善。涉及重大或者疑难法律问题的，还应当邀请有关法律专家进行咨询论证。
在审议和决定阶段，必须明确规章制度草案须经校长（院长）办公会议按照规定的程序进行审议。经审议通过的规章制度必须在全校范围内公布。同时，还应当允许教职员工和学生查阅、复制或者摘抄已经公布施行的规章制度，并且建立相应的权利保障机制。[5]
（三）对规章制度的解释和适用进行规范，是规章制度实施的保障。
严格地讲，规章制度的解释应当遵循“谁制定，谁解释”的原则，即由制定主体——高校负责解释。有关职能部虽然负责了起草工作，但却不是该规章制度的制定主体，不享有解释权。以往，高校的规章制度大都规定由起草部门负责解释，这是不规范的。因此，规章制度，特别是需要对新情况明确适用依据和作补充规定时，应当由学校负责解释。当然，在行政工作中具体应用规章制度的问题，一般仍由有关职能部门研究处理。
此外，还应当明确规章制度之间，具有同等效力；规章制度之间，新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定；特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定等。
（四）加强规章制度的清理工作，对于保持规章制度的生命力具有重要意义。
因为学校内、外部情况的变化，高校现行的规章制度未必完全符合实际，有关法律、法规修改或者废止后，有些还未完全合法。因此，应当加强规章制度的清理工作，并作为基础性和经常性的工作来抓。具体地讲，对内容不适当，已不能准确反映实际情况，或者与制定当时的法律、法规的有关规定不符的规章制度，应及时予以修改或者撤销；对实际情况发生变化，调整对象消失，或者超过适用期，以及主要内容与其后施行的法律、法规的有关规定不符的规章制度，应及时予以废止。加强规章制度的清理工作，对于保证高校规章制度体系与法律体系的统一性，与客观实际的一致性，及其本身的协调性都具有重要意义。
总之，规章制度建设工作是一项系统工程。新时期，我们的首要任务是在立项、起草、审查、决定与公布、适用与解释等各个环节都及时地建立起相应的制度性规范。其中重点应集中在建立重大事务和涉及教职工切身利益事项的议事、决策与监督程序，以及逐步建立健全学生纪律处分程序和学生申诉机制，以创造体现法治精神的育人环境。
【注释】 [1]根据《立法法》第79、80条的规定，法律规范的效力等级依次是：法律、行政法规、地方性法规、行政规章，下位法不得与上位法相抵触，并且它们都在一定行政区域内具有普遍性的法律效力。因此，无论是由国务院部委管理，还是由地方政府管理的高校，除应遵守法律、行政法规外，还应遵守本行政区域的地方性法规和行政规章，规章制度的有关规定也不能与之相抵触。对此，高校的部分行政人员仍有模糊的认识。
[2]目前，北京大学、北京科技大学、武汉大学、武汉理工大学以及天津轻工学院等高校被诉的几个案件都与纪律处分有关。并且，其中涉及的主要是纪律处分的程序性问题。参见湛中乐、李凤英：《刘燕文诉北京大学案——兼论我国高等教育学位制度之完善》[J]，载《中外法学》2000年第4期；向勇等：《一错铸成十年恨》[N]，《楚天都市报》2001年9月9日第5版；李晓萌等：《法院一审：撤销学校决定》[N]，《长江日报》2001年11月29日第3版。
[3]一般来讲，规章制度的内容如果涉及对某一方面行政工作作比较全面、系统规定的，称“条例”；对某一方面行政工作作部分规定的，称“规定”，对某一项行政工作作比较具体规定的，称“办法”。
[4]国务院发布的《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》中有详尽的程序性规定，颇具参照价值。
[5]目前，北京、上海、大连和武汉等市的档案馆均向公众开放查阅“红头文件”。高校也可以借鉴这方面的经验，由档案管理部门提供规章制度的查阅服务。
【参考文献】[1]张德祥：《高等学校的学术权利与行政权力》[M]，南京：南京师范大学出版社，2002年。
[2]程雁雷：《高校退学权若干问题的法理探讨——对我国首例大学生受学校退学处理导致文凭纠纷案的法理分析》[J]，《法学》，2000年第4期。
[3]马怀德：《公务法人问题研究》[J]，《中国法学》，2000年第4期。
[4]沈岿：《扩张之中的行政法实用空间及其界限问题——田勇诉北京科技大学案引发的初步思考》，载罗豪才主编：《行政法论丛（第三卷）》[C]，北京：法律出版社，2000年。
[5]张树义：《行政主体研究》[J]，载《中国法学》，2000年第4期。
[6]伯纳德·施瓦茨：《行政法》[M]，徐炳译，北京：群众出版社，1986年。
[7]哈特穆特·毛雷尔：《行政法学总论》[M]，高家伟译，北京：法律出版社，2000年。
[8]王名扬：《美国行政法》[M]，北京：中国政法大学出版社，1995年。
[9]翁岳生：《行政法与现代法治国家》[M]，台北：祥新印刷有限公司，1997年。
[10]蔡知方：《行政法三十六讲》[M]，台北：自刊，1997年。
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